Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
A tutti i Ministeri
Al Consiglio di Stato
Alla Corte dei conti
All'Avvocatura generale dello Stato
Alle amministrazioni dello
Stato anche ad ordinamento
autonomo
Alle agenzie ex decreto legislativo
n. 300 del 1999
Agli enti pubblici non economici
Agli enti pubblici economici
Agli enti di ricerca
Alle scuole di ogni ordine e grado
Alle istituzioni universitarie
All'ARAN
Alla scuola superiore della
pubblica amministrazione
Alle autorita' amministrative
indipendenti
Alle regioni
Alle aziende del servizio sanitario
nazionale
Agli enti locali
Alle camere di commercio
Alle societa' a prevalente
partecipazione pubblica non quotate
in borsa e, p.c.
Alla Conferenza dei Presidenti
delle regioni
All'ANCI
All'UPI
Alla CRUI
IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, e successive modificazioni, ed in particolare
gli articoli 2 e 5;
Vista la legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante, disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007), ed in particolare l'art. 1, comma 593, recante
norme in materia di retribuzione di incarichi conferiti da
amministrazioni dello Stato, enti pubblici e societa' a prevalente
partecipazione pubblica non quotate in borsa;
Ritenuto opportuno, al fine di garantire l'applicazione omogenea
delle disposizioni di cui al citato art. 1, comma 593, da parte delle
amministrazioni e degli enti destinatari di tali disposizioni,
emanare una apposita direttiva
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella
riunione del 16 marzo 2007;
E m a n a
la seguente direttiva:
Con l'art. 1, comma 593, della legge n. 296 del 2006 (finanziaria
2007), sono state introdotte prescrizioni finalizzate al contenimento
della spesa per retribuzioni di diversi incarichi conferiti dallo
Stato, da enti pubblici e da societa' a prevalente partecipazione
pubblica non quotate in borsa, nonche' alla trasparenza in ordine a
dette retribuzioni.
Con riferimento all'omogenea applicazione della disposizione in
oggetto, si impartisce alle amministrazioni la seguente direttiva.
1. Ambito soggettivo della disposizione.
La disposizione in oggetto espressamente si riferisce ad incarichi
di varia natura, sui quali si tornera' in seguito, conferiti da
amministrazioni dello Stato, da enti pubblici e da societa' a
prevalente partecipazione pubblica non quotate in borsa.
Quanto all'ambito soggettivo di applicazione, la nuova disciplina
riguarda testualmente lo «Stato», gli «enti pubblici» e le «societa'
a prevalente partecipazione pubblica non quotate in borsa». Essa fa
poi riferimento alle «amministrazioni di cui all'art. 19, comma 6,
del decreto legislativo n. 165 del 2001» per la retribuzione relativa
ai dirigenti con incarico conferito ai sensi del medesimo art. 19,
comma 6.
In ordine all'interpretazione dell'espressione «Stato», con
l'entrata in vigore del nuovo titolo V della Costituzione, non
possono sussistere incertezze sulla circostanza che i vincoli recati
dal comma 593 della legge finanziaria 2007 riguardano esclusivamente
lo Stato-amministrazione e gli apparati amministrativi che ad esso
sono riconducibili nell'ottica dell'art. 117, secondo comma,
lettera g), (il quale attribuisce alla competenza legislativa dello
Stato le materie dell'ordinamento e dell'organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali). L'art.
114, primo comma, della Costituzione dispone, infatti, che la
Repubblica e' costituita da comuni, province, citta' metropolitane,
regioni e Stato.
Rimangono, pertanto, estranei al campo di applicazione della
disposizione gli enti di autonomia territoriale ed i relativi enti
strumentali ed anche tutti quegli enti che non sono riconducibili
all'apparato dello Stato, quali le Aziende sanitarie locali. Si
rammentano, del resto, per gli enti locali e le regioni, i vincoli
posti dai commi da 725 a 730 dell'art. 1 della legge finanziaria 2007
in ordine ai compensi per il presidente e i componenti del consiglio
di amministrazione delle societa' a partecipazione pubblica, nonche'
i limiti al numero dei componenti del consiglio di amministrazione.
Circa poi la portata dell'espressione «enti pubblici», considerata
la mancanza di specificazioni e la rilevanza ai fini della normativa
anche di soggetti che svolgono attivita' economica, come le societa',
essa deve intendersi riferita sia agli enti pubblici economici, sia a
quelli non economici.
2. Ambito oggettivo.
2.1. La disposizione fa innanzitutto riferimento alla retribuzione
dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 19,
comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001.
La definizione della fattispecie e' precisa con riferimento a
questa ipotesi, al punto che non sono necessarie precisazioni circa
l'ambito oggettivo di applicazione della norma, una volta chiarito
l'ambito soggettivo come detto al punto 1.
2.2. L'altra categoria cui si riferisce la norma e', invece,
maggiormente eterogenea e di piu' complessa interpretazione. Il
riferimento e' alla retribuzione «dei consulenti, dei membri di
commissioni e di collegi e dei titolari di qualsivoglia incarico
corrisposto» dai soggetti di cui al punto 1.
Quanto ai «consulenti», il riferimento normativo deve intendersi
riferito, per ragioni letterali e sistematiche, alle consulenze
caratterizzate da durata o continuita', che si configurano come
supporto all'attivita' corrente dell'amministrazione, per il cui
esercizio non si disponga delle necessarie risorse interne.
Non rientrano, quindi, nella previsione della norma non solo tutte
quelle prestazioni professionali affidate dall'amministrazione in
assenza di qualsiasi attivita' discrezionale (quali, ad esempio, le
rappresentanze in giudizio ed il patrocinio legale; gli incarichi di
progettazione dei lavori pubblici), ma nemmeno quelle prestazioni di
carattere professionale con contenuto ben specificato e disciplinate
dai contratti d'opera o d'opera professionale.
Sotto tale ultimo profilo, assume rilievo il parametro utilizzato
dal legislatore (quello della «retribuzione»), che evidentemente si
riferisce ad un rapporto caratterizzato da continuita', nonche' il
contesto in cui la previsione si inserisce, che e' quello di altri
rapporti di carattere continuativo, quali gli incarichi dirigenziali,
i componenti di commissione o di collegio. Sotto il profilo
sostanziale, la ratio della disposizione, che e' diretta a contenere
spese di supporto di carattere continuativo cui le amministrazioni e
gli altri destinatari della disposizione non possono assolvere con le
risorse di personale proprie; mentre non e' quella di penalizzare le
amministrazioni medesime, quando si rivolgono a prestazioni
specialistiche fornite da professionalita' delle quali pur sempre non
dispongono e il cui importo e' determinato dalle tariffe
professionali o comunque dall'ordinaria contrattazione del mercato.
Per quanto, poi, attiene ai «titolari di qualsivoglia incarico»
conferito dai soggetti appena citati, la norma deve intendersi in
senso omogeneo a quanto sopra osservato con riferimento alle
consulenze. Dovranno considerarsi a questo fine gli incarichi che
sono conferiti a supporto dell'azione delle amministrazioni, enti e
societa' sopra richiamati, con carattere di continuita' e durata.
Valgono qui le stesse ragioni sopra richiamate con riferimento alle
consulenze. Vanno quindi esclusi gli incarichi professionali aventi
ad oggetto prestazioni specifiche frutto di professionalita' non
normalmente disponibili da parte dei destinatari della disposizione;
prestazioni per le quali il compenso e' determinato in base a tariffe
od e' oggetto di libera contrattazione sul mercato.
La previsione, come lascia intendere la dizione letterale «titolari
di qualsivoglia incarico», ha carattere di completamento, che tende
ad escludere la non ricomprensione nella norma di fattispecie
analoghe per effetto di differenti terminologie. Oltre alle
consulenze, vi rientrano altri analoghi incarichi quali ad esempio
gli incarichi di studio e ricerca.
Ne' rientrano nel concetto di «qualsivoglia incarico» i contratti
di servizio a societa', come gli incarichi di revisione.
Il concetto d'incarico va, inoltre, distinto da quello di carica
pubblica, che ha valenza istituzionale non assimilabile all'incarico
di mero completamento dell'organizzazione amministrativa, e da quello
di preposizione ad organi dell'amministrazione.
Allo stesso modo non vi rientra la qualita' di componenti di
collegi quando questi costituiscono gli organi di enti o apparati
destinatari della disposizione.
Parimenti, esclusi dal campo di applicazione della norma per le
ragioni innanzi dette, sono gli incarichi di consulenza conferiti per
lo svolgimento di attivita' propedeutiche ai processi di dismissione
di societa' partecipate dal Ministero dell'economia e delle finanze,
ovvero di analisi funzionali alla verifica della sussistenza dei
presupposti normativi e di mercato per l'attivazione di detti
processi, per i quali la stessa legge n. 296 del 2006 prevede al
comma 467 l'inapplicabilita' dei limiti di spesa fissati dall'art. 1,
comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, e dall'art. 1,
comma 11, della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
3. Limite della retribuzione.
3.1. Il limite della retribuzione nei casi di fattispecie
rientranti nell'ambito oggettivo e soggettivo sopra specificati e'
quella del Primo Presidente della Corte di cassazione.
Tale dato non e', di per se', fisso, perche' la retribuzione del
singolo magistrato che rivesta la carica e' determinata da fattori
individuali di anzianita' di carriera. Nel concetto e', poi, insito
l'automatico adeguamento alla retribuzione percepita nel corso degli
anni.
Peraltro, una variabilita' rapportata ai mutamenti del magistrato
che ricopre la citata carica potrebbe comportare adeguamenti
continui.
Deve pertanto individuarsi il parametro con riferimento alla data
di entrata in vigore della legge in esame e parametrare
periodicamente tale riferimento agli adeguamenti periodici della
retribuzione di quella carica.
Poiche' al momento dell'entrata in vigore della norma la carica di
Primo Presidente della Corte era vacante, il riferimento puo'
ritenersi effettuato alla retribuzione dell'ultimo Primo Presidente
in carica, comprensiva di tutti gli emolumenti connessi alla carica.
Questa retribuzione e' pari a Euro 273.471,61 annui lordi.
Il raffronto deve essere omogeneo e pertanto nel determinare il
compenso da attribuire si dovranno considerare le voci retributive di
natura corrispondente a quelle sopra indicate, al netto dei
contributi previdenziali ed assistenziali a carico
dell'amministrazione e dell'IRAP.
Non sono, in ogni caso, conferibili da una stessa amministrazione
pluralita' di incarichi da cui, con riguardo all'oggetto della
prestazione, possa conseguire il frazionamento, artificioso, del
tetto di spesa come sopra stabilito
3.2. In ordine all'efficacia temporale della norma; in base al
principio di tutela dell'affidamento e alla differenza testuale della
disposizione rispetto ad altre fattispecie normative di contenimento
(ad esempio, quella disciplinata dall'art. 1, comma 56, del
decreto-legge n. 223 del 2006), deve ritenersi che essa in generale
trovi applicazione per gli incarichi da conferire dopo la sua entrata
in vigore, salva una doverosa distinzione a seconda delle modalita'
previste per la determinazione della retribuzione o del compenso.
Quanto detto vale infatti per gli incarichi conferiti mediante
sottoscrizione di un contratto che definisce l'ammontare del
corrispettivo come controprestazione in riferimento all'intera
esecuzione del negozio. Se invece, in base alla normativa di
riferimento, il compenso viene fissato periodicamente o di volta in
volta mediante atto amministrativo, in tal caso il primo atto
adottato dopo l'entrata in vigore della legge dovra' essere conforme
alle sue previsioni. Le pubbliche amministrazioni adotteranno quanto
prima gli atti necessari al fine di dare attuazione alla normativa
per consentirne l'operativita' con la massima tempestivita'.
4. Gli obblighi di trasparenza e pubblicita'.
La seconda norma introdotta dalla disposizione pone, come detto, un
obbligo di trasparenza mediante pubblicazione sul sito e
comunicazione al Governo e al Parlamento. L'obbligo di pubblicita' ha
carattere generale, concerne cioe' tutti gli atti comportanti spesa
come definiti in base al punto precedente a prescindere dal loro
valore, considerato che la normativa pone soltanto un tetto verso
l'alto.
In ordine al campo di applicazione della norma sulla pubblicita',
valgono gli stessi chiarimenti espressi con riguardo al tetto
retributivo, ancorche' debba essere aggiunto come, in ossequio al
principio della piu' ampia trasparenza, dovranno essere assoggettati
alla regola della pubblicita' tutti gli incarichi, ivi compresi
quelli esclusi dall'applicazione della disposizione normativa in
esame.
La pubblicita' e la comunicazione riguardano l'indicazione
nominativa del destinatario e l'ammontare del compenso, da intendersi
come somma lorda corrisposta all'interessato. La pubblicita' deve
avvenire utilizzando il sito web dell'amministrazione, dell'ente o
della societa' interessata.
Per l'applicazione temporale dell'adempimento valgono le
considerazioni sopra svolte circa l'efficacia temporale del primo
periodo del comma 593.
5. La sanzione.
Quanto alla sanzione, la norma disciplina un'ipotesi di danno
erariale con responsabilita' solidale a carico dell'amministratore
che ha disposto il pagamento e del destinatario, con fissazione di un
importo pari al dieci volte l'ammontare eccedente la cifra
consentita. Dalle modalita' di determinazione della sanzione si
evince che la stessa e' inflitta per il caso della sola violazione
della norma contenuta nel primo periodo del comma ed e' pertanto
posta a presidio dell'obbligo di contenimento dei compensi nei limiti
prefissati.
Si richiamano le amministrazioni al rispetto della nuova
disciplina, tenendo presenti le indicazioni contenute nella presente
direttiva in relazione all'ambito di estensione, alle esclusioni e
alle modalita' applicative, evitando comportamenti elusivi che
potranno comunque realizzare gli estremi sostanziali della
fattispecie e configurarsi quale presupposto per l'applicazione della
sanzione.
Si coglie l'occasione per segnalare la necessita' di osservare la
recente normativa in materia di incarichi individuali, affidati
mediante contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o
coordinata e continuativa, contenuta nell'art. 7 del decreto
legislativo n. 165 del 2001, modificato dal decreto-legge n. 223 del
2006, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2006, gli
obblighi di pubblicita' e comunicazione, nonche' i vincoli finanziari
vigenti in materia richiamandosi anche in questa sede le circolari n.
5 del 2006 e n. 1 del 2007 del Ministro per le riforme e le
innovazioni nella pubblica amministrazione (www.
funzionepubblica.it).
Si confida nella piena ed integrale applicazione della presente
direttiva.
Roma, 16 marzo 2007
Il Presidente
del Consiglio dei Ministri
Prodi
Registrato alla Corte dei conti il 14 giugno 2007
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 7, foglio n. 346